TAR Abruzzo, Sezione Prima, 19 maggio 2021, n. 306.

SINTESI (di Stefania Rossi)

L’ente Parco Majella-Morrone, nell’Avviso pubblico per Guida del Parco del 30/07/2020, equiparava la figura dell’Accompagnatore di Media Montagna – unica figura professionale in Abruzzo riconosciuta dalle leggi vigenti per le attività escursionistiche – alla Guida Ambientale Escursionistica.

Per ottenere l’annullamento di tale determinazione veniva proposto ricorso al TAR Abruzzo da parte del Collegio Regionale Guide Alpine Abruzzo Elenco Speciale Accompagnatori di Media Montagna.

Nel merito il ricorso è stato accolto dalla sentenza TAR Abruzzo n. 306/2021 che ha stabilito, anche richiamando un precedente, conforme, parere del Consiglio di Stato n. 1914/2020 quanto segue:

La Legge 2 gennaio 1989, n. 6, recante disposizioni sull’“Ordinamento nazionale delle Guide Alpine”, ha introdotto, a livello nazionale, un sistema professionale ordinistico, che regolamenta le professioni di accompagnamento in montagna. Con L.R. Abruzzo 16 settembre 1998, n. 86, la Regione Abruzzo ha dato attuazione alla Legge Quadro sopra richiamata, istituendo l’Albo professionale e disciplinando nel dettaglio l’ordinamento della professione di “Guida alpina-maestro di alpinismo”, di “Aspirante guida alpina” e di “Accompagnatore di media montagna maestro di escursionismo”.

Nelle Regione Abruzzo, pertanto, le professioni di accompagnamento in montagna non possono essere esercitate senza l’iscrizione nel relativo Albo regionale.   

L’Avviso pubblico impugnato è illegittimo perché, ammettendo la figura della “Guida ambientale escursionistica” (G.A.E.) ai sensi della Legge n. 4 del 2013 a partecipare alla selezione per conseguire il titolo di “Guida del parco nazionale della Majella”, riconosce implicitamente la possibilità di esercitare la professione di accompagnamento in montagna anche a persone non iscritte all’Albo delle Guide Alpine ovvero all’Elenco Speciale degli Accompagnatori di Media Montagna (A.M.M.).

La qualificazione delle G.A.E. come guide esclusive del Parco ex art. 14 della Legge 394/1991 consentirebbe l’esercizio della professione di Guida Escursionistica da parte di soggetti che non hanno superato la selezione e seguito il necessario iter formativo previsto dalla L. R. 86/1998, con evidente pericolo per gli utenti che, privi di adeguata conoscenza del territorio montano e competenza tecnica, scelgono, per tutelare la propria incolumità, di affidarsi ai professionisti per la propria attività escursionistica in montagna.

Anche il parere del Consiglio di Stato n. 1914/2020 ha indicato la linea di demarcazione tra gli ambiti di attività delle G.A.E. e degli A.M.M., distinguendo in modo netto l’attività di divulgazione ambientale (in ambienti del tutto privi di pericoli) dall’attività escursionistica su sentieri impegnativi ed in ambienti non privi di pericoli, che rimane riservata agli A.M.M., oltre che alle Guide Alpine.

L’ontologica distinzione di qualifiche e competenze è cristallizzata nell’art. 16, comma 3, della L.R. Abruzzo n. 86/1998, secondo la quale la Guida esclusiva del Parco può essere svolta solo dagli A.M.M. per espressa previsione legislativa.

L’Avviso pubblico impugnato pone, invece, in modo illegittimo la figura delle G.A.E. su un piano di perfetta equiparazione con quella degli A.M.M. e va, pertanto, annullato.

POSTILLA (di Umberto Izzo)

La decisione conferma che per la giurisprudenza amministrativa,  almeno in una regione a statuto ordinario quale l’Abruzzo, l’accompagnamento in montagna è un’attività che rientra a pieno titolo fra le competenze professionali esclusive degli iscritti all’ordine del collegio delle Guide alpine e – qualora la legislazione regionale lo abbia previsto – anche di quanti, avendo seguito il distinto e più limitato percorso abilitante, oggetto di specifica normazione nella legislazione regionale, risultino iscritti nell’albo degli accompagnatori di media montagna della regione in questione. 

Non così invece nella Provincia autonoma di Trento, ove una legge provinciale dal 2014 legittima all’esercizio di questa attività anche (e limitatamente a costoro) i gestori di esercizi alberghieri ed extra-alberghieri e i loro familiari, anche se sprovvisti di qualsiasi formazione professionale prevista dalla legge. Sul tema si rinvia a U. Izzo, L’accompagnamento in montagna nella legislazione della Provincia di Trento: quando l’antinomia non è un concetto retorico (2016).

TESTO DELLA SENTENZA

Pubblicata il 05/06/2021

N. 00306/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00394/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 394 del 2020, proposto da
Collegio Regionale Guide Alpine Abruzzo Elenco Speciale Accompagnatori di Media Montagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabrizio Rulli, con domicilio eletto presso lo studio Maurizio Rencricca in L’Aquila, via Vittorio Veneto n.11;

contro

Ente Parco Nazionale della Majella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, Ente Parco Nazionale della Maiella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L’Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

nei confronti

Aigae – Associazione Italiana Guide Ambientali Escursionistiche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Commodo, Luigi M. Angeletti, Jacopo Giunta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Salvatore Costantini non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– della Determinazione n. 937 del 30 luglio 2020 dell’Ente Parco Nazionale della Majella recante ad oggetto “Guida del parco legge 394 del 06.12.1991, art. 14, comma 5. Approvazione avviso per la selezione pubblica per titoli ed esami per l’ammissione al corso per il rilascio del titolo ufficiale ed esclusivo di Guida del parco nazionale della Majella” con i relativi allegati;

– della Determinazione Dirigenziale del 20.07.2020 n. 101/DPG009 –Dipartimento Lavoro- Sociale, Servizio Formazione ed Orientamento Professionale, Ufficio Programmazione Politiche Formative e di Orientamento Professionale della Regione Abruzzo, conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– dell’allegato alla citata Determinazione Dirigenziale del 20.07.2020 n. 101/DPG009 – Regione Abruzzo –“Standard minimo di percorso formativo -Guida del Parco Nazionale della Majella”, conosciuto tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della Deliberazione Presidenziale n. 11 del 14.05.2020 ad oggetto: “GUIDA DEL PARCO–LEGGE 394 DEL 06.12.1991, ART. 14, COMMA 5”, con la quale si incarica il Direttore f.f. “di avviare l’iter procedimentale per l’organizzazione di un corso di formazione per l’istituzione della figura della Guida del Parco, ai sensi del comma 5, articolo 14 della Legge Quadro sulle Aree Protette n. 394/1991.” , conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della nota inviata alla Regione Abruzzo – prot. 6060 del 15.05.2020 ad oggetto “Guide del Parco” , conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della nota prot. R.U.U. n. 0044678 del 15.06.2020 del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, recante ad oggetto “Attività di vigilanza ai sensi dell’art.9 della legge 394/91 Deliberazione del Presidente n. 09 del 16.04.2020”, con la quale viene espresso parere che “non vi sono osservazioni da formulare” sulla deliberazione Presidenziale n. 11 del 14.05.2020, conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della nota inviata alla Regione Abruzzo – prot. 7780 del 25.06.2020, ad oggetto “Guida del Parco, deliberazione Presidenziale n. 11 del 14.05.2020. Parere Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del Mare”, conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della nota ricevuta dalla Regione Abruzzo –prot. 8305 del 08.07.2020 ad oggetto “Guide parco Majella” , conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– della nota inviata alla Regione Abruzzo –prot. 8314 del 08.07.2020 ad oggetto “Guide del Parco Nazionale della Majella” , conosciuta tramite accesso agli atti assentito in data 05.10.2020;

– di tutti gli altri atti presupposti, connessi e consequenziali a quelli indicati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ente Parco Nazionale della Majella e di Regione Abruzzo e di Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare e di Aigae – Associazione Italiana Guide Ambientali Escursionistiche e di Ente Parco Nazionale della Maiella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 maggio 2021 il dott. Mario Gabriele Perpetuini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso al T.a.r. de L’Aquila del 29.10 u.s., il Collegio Regionale Guide Alpine Abruzzo Elenco Speciale Accompagnatori di Media Montagna invocava l’annullamento, previa sospensione degli effetti: della Determinazione n. 937 del 30.07.2020 del Direttore dell’Ente Parco Nazionale della Majella; della Determinazione Dirigenziale del 20.07.2020 n. 101/DPG009 e relativo allegato; della Deliberazione Presidenziale n. 11 del 14.05.2020; della nota prot. 6060 del 15.05.2020; della nota prot. R.U.U. n. 0044678 del 15.06.2020 del Ministero dell’Ambiente; della nota prot. 7780 del 25.06.2020; della nota prot. 8305 dell’08.07.2020 e della nota prot. 8314 dell’08.07.2020; nonchè di ogni altro atto prodromico, conseguenziale e, comunque, connesso.

Il ricorso è sostenuto dai seguenti motivi di ricorso:

I. – “Violazione degli artt. 16 e 24 della L.R. Abruzzo 16 settembre 1998, n. 86. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento dell’azione amministrativa”;

II. – “Violazione degli artt. 9 e 14, comma 5, della Legge 6 dicembre 1991, n. 394.

Violazione degli artt. 16 e 24 della L.R. Abruzzo 16 settembre 1998, n. 86. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e sviamento dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 121 Cost. Difetto di competenza. Violazione del principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa”;

III. – “Violazione degli artt. 21 e 22 della Legge 2 gennaio 1989, n. 6. Violazione degli artt. 16 e 17 della L.R. Abruzzo 16 settembre 1998, n. 86. Violazione dell’art. 2229 c.c. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 2 della Legge 14 gennaio 2013, n. 4. Violazione dell’art. 41 Cost. Eccesso di Potere per difetto di istruttoria e sviamento dell’azione amministrativa”.

Si sono costituite l’AIGAE – Associazione Italiana Guide Ambientali Escursionistiche, la Regione Abruzzo, l’Ente Parco Nazionale della Maiella e il Ministero Dell’ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione.

Alla pubblica udienza del 19 maggio 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.§. Il collegio ritiene, in primo luogo, di scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione della ricorrente.

L’eccezione è infondata.

Il Collegio Regionale Guide Alpine Abruzzo Elenco Speciale Accompagnatori di Media Montagna è un “ordine professione” ed è dotato di autonoma personalità giuridica e deve essergli riconosciuta la legittimazione a difendere in sede giurisdizionale gli interessi di categoria dei soggetti di cui hanno la rappresentanza istituzionale.

2.§. Nel merito il ricorso deve essere accolto in quanto risulta fondato il terzo motivo di ricorso.

La Legge 2 gennaio 1989, n. 6, recante disposizioni sull’“Ordinamento nazionale delle Guide Alpine”, ha introdotto, a livello nazionale, un sistema professionale ordinistico, che regolamenta le professioni di accompagnamento in montagna.

Con L.R. Abruzzo 16 settembre 1998, n. 86, la Regione Abruzzo ha dato attuazione alla Legge Quadro sopra richiamata, istituendo l’Albo professionale e disciplinando nel dettaglio l’ordinamento della professione di “Guida alpina-maestro di alpinismo”, di “Aspirante guida alpina” e di “Accompagnatore di media montagna-maestro di escursionismo”.

Nelle Regione Abruzzo, pertanto, le professioni di accompagnamento in montagna non possono essere esercitate senza l’iscrizione nel relativo Albo regionale.

L’Avviso pubblico impugnato è illegittimo perché, ammettendo la figura della “Guida ambientale escursionistica” ai sensi della Legge n. 4 del 2013 a partecipare alla selezione per conseguire il titolo di “Guida del parco nazionale della Majella”, riconosce implicitamente la possibilità di esercitare la professione di accompagnamento in montagna anche a persone non iscritte all’Albo delle Guide Alpine ovvero all’Elenco Speciale degli Accompagnatori di Media Montagna.

Lo stesso Ministero dello Sviluppo Economico, con la nota versata in atti recante ad oggetto: “Legge 14 gennaio 2013, n. 4, in materia di professioni non organizzate in ordini o collegi. Inserimento nell’elenco previsto dall’art. 2, comma 7. Attuazione in Abruzzo delle legge”, ha precisato che gli iscritti all’Associazione ex Legge n. 4/2013, per il legittimo esercizio della professione di guida ambientale escursionistica nella Regione Abruzzo, sono tenuti alla preventiva iscrizione negli elenchi speciali degli Accompagnatori di Media Montagna con la specializzazione di guida ambientale escursionistica, tenuti dal Collegio Regionale Guide Alpine, ai sensi dell’art. 16 commi 1, 2 e 3 della L.R. 86/1998.

Il Ministero dello Sviluppo Economico ha chiarito che la figura della Guida Ambientale Escursionistica iscritta all’AIGAE era stata sì inserita nell’elenco di cui all’art. 2, comma 7, della Legge n. 4/2013 sulle professioni non ordinistiche “ma a patto che, nelle regioni ove l’attività di guida ambientale escursionistica (o diciture similari) era regolamentata, gli iscritti all’associazione rispettassero comunque i requisiti previsti dalle leggi regionali vigenti”.

La qualificazione delle G.A.E. come guide esclusive del Parco ex art. 14 della Legge 394/1991 consentirebbe l’esercizio della professione di Guida Escursionistica da parte di soggetti che non hanno superato la selezione e seguito il necessario iter formativo previsto dalla L. R. 86/1998, con evidente pericolo per gli utenti che, privi di adeguata conoscenza del territorio montano e competenza tecnica, scelgono, per tutelare la propria incolumità, di affidarsi ai professionisti per la propria attività escursionistica in montagna.

Anche il parere del Consiglio di Stato n. 1914/2020 ha indicato la linea di demarcazione tra gli ambiti di attività delle GAE e degli AMM, distinguendo in modo netto l’attività di divulgazione ambientale (in ambienti del tutto privi di pericoli) dall’attività escursionistica su sentieri impegnativi ed in ambienti non privi di pericoli, che rimane riservata agli AMM, oltre che alle Guide Alpine.

L’ontologica distinzione di qualifiche e competenze è cristallizzata nell’art. 16, comma 3, della L.R. Abruzzo n. 86/1998, secondo la quale la Guida esclusiva del Parco può essere svolta solo dagli AMM per espressa previsione legislativa.

L’Avviso pubblico impugnato pone, invece, in modo illegittimo la figura delle GAE su un piano di perfetta equiparazione con quella degli AMM.

3.§. Per i motivi predetti, assorbita ogni altra censura, il ricorso deve essere accolto.

La particolarità della fattispecie rende opportuna la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1. accoglie il ricorso in epigrafe;

2. compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2021 con l’intervento dei magistrati:

Umberto Realfonzo, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Primo Referendario, Estensore

Maria Colagrande, Primo Referendario

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Mario Gabriele Perpetuini		Umberto Realfonzo

IL SEGRETARIO